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构建具有国际竞争力的人才吸引政策研究

3.国专学堂

构建具有国际竞争力的人才吸引政策研究

 
核心观点
  为了确保研发创新能力和创新驱动能力,尤其是为了保持这些能力的国际领先地位和先发优势,各发达国家纷纷聚焦人才第一资源,在培养和吸引人才方面采取了更加积极主动的策略和举措,加大投入、降低门槛、保障权益、激发动能,以期为提升国家竞争力培养、集聚更多的创新人才
 
  当今世界,正迎来新一轮的科技与产业革命,迎来新一轮的“新经济”周期,迎来新一轮的经济全球化规则。我们必须看到这些世界新变化都是基于创新与开放的共同取向。对中国来说,只有创新为基、开放为要,才能加快实现中华民族伟大复兴的中国梦;只有树立全球视野和战略眼光,着力“构建具有国际竞争力的引才用才机制”,“实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策”,加快建设人才强国,才能为加快实现中国梦奠定坚实的人才资源保障。
一、构建更加开放的人才发展战略框架
  进入21世纪以来,中国经济进一步对外开放,在充分分享国际分工利益的同时,也面临着越来越激烈的国际竞争。特别是在新一轮的科技与产业革命浪潮中,一个国家的竞争实力更多表现为科技领域的研发创新能力和战略性新兴产业领域的创新驱动能力。为了确保研发创新能力和创新驱动能力,尤其是为了保持这些能力的国际领先地位和先发优势,各发达国家纷纷聚焦人才第一资源,在培养和吸引人才方面采取了更加积极主动的策略和举措,加大投入、降低门槛、保障权益、激发动能,以期为提升国家竞争力培养、集聚更多的创新人才。在这场被称为全球性人才争夺战中,中国处于相对不利的竞争位置,与其他发展中国家一样,面临着大量优秀人才流向发达国家、全球一流人才严重缺乏、人才队伍大而不强等现实挑战。
 
  人才的全球竞争态势呼唤国家的人才全球战略。王辉耀认为,从世界发展潮流来看,全球化发展分为三个阶段:第一个阶段是货物贸易的全球化流动;第二阶段是资本的全球化流动;而现在开始进入第三阶段,人才的全球化流动。国家之间的竞争已经超越了单纯的技术和市场竞争,而日益演变成为全球范围的人才资源竞争。[2]在当今全球化不断深化的大趋势下,中国的人才强国战略,更要突出市场导向和扩大开放的基本原则,特别要积极推进战略层面的升级,放眼全球、接轨国际,构建具有国际竞争力的人才制度优势,聚天下英才而用之,加快建设人才强国,有力推动创新驱动发展,实现发展动能的根本转换。
  构建具有国际竞争力的人才吸引政策,需要立足于新的形势及其新的战略谋划。围绕“聚天下英才而用之”,我们这里特提出“人才全球战略”框架性思路,以期为人才吸引政策的研究提供基本的分析框架。这一战略的内涵可概括为:牢牢把握世界科技进步大方向、全球产业变革大趋势、集聚人才大举措,以改革开放为动力,积极实施全球一流、全球引进、全球配置、全球接轨的人才全球战略。
  1. 造就全球一流人才
  拥有一支全球一流的高端人才队伍,是我国从人才大国走向人才强国的重要标志和基础。这支队伍,由全球一流的科学家、企业家、投资家、创意家组成,是我国当前和未来一个时期最短缺的人才资源。要坚持高端引领的战略导向,坚持长期不懈地引进和培养,努力造就达到全球一流水平的科学家队伍和创意家队伍,努力造就具有全球影响力的企业家队伍和投资家队伍。
  培养造就全球一流的高端人才队伍,关键是要打造一批具有全球影响力的人才集聚平台或载体。要特别重视建设五类高端载体:一是全球一流的大学和世界级实验室;二是全球布局的跨国公司和高科技先锋企业,尤其是代表中国、有全球影响的国家企业;三是立足本土、面向全球的大型金融机构和创业投资机构;四是具有全球影响力的艺术团体、艺术博物馆和创意设计机构;五是参与全球治理的国际性机构。
  2. 引进全球各类人才
  更加积极地实施高端人才全球引进战略。必须客观承认,当今世界最前沿的科技创新策源地,以及世界最顶尖的大学、实验室、高科技先锋企业,全球一流的科学家、企业家,仍然集中在以美国为首的西方发达国家,而且这种格局还将持续较长时期。因此,在一个比较长的时期内,我们必须坚持高端引进的主导思想,以更大的开放度和政策竞争力从发达国家物色和引进最急需的高端人才,并以引进为发动机,带动科技创新体制机制的开放与改革,带动高端人才集聚平台的活力释放和影响提升,带动人才队伍的国际化和高端化发展。要动员和支持大学、科研机构、大企业积极搭建国际接轨的引进平台,提出引进清单,专门瞄准全球一流人才集中的大学、科研机构、跨国公司,通过全面引进、柔性引进或在发达国家设置分支机构等形式,想方设法引进和使用好全球一流人才。
  同时还要积极实施海纳百川战略。既要大力引进发达国家的各类人才,也要积极引进其他国家的各类人才,海纳五湖四海人才;既要从全球各地大力引进各个层次的科技创新创业人才,也要从全球各地积极引进从事国际贸易、国际金融、风险投资、法律服务、专业咨询、文化创意等方面的各类专业服务人才,形成综合配套的活跃格局。特别在“一带一路”这一重大的国家战略部署下,更要在人才战略上形成新的战术部署,既要主动争取“一带一路”沿线国家选派更多的学生到我国留学深造,还要有计划地选送中国学生到这些沿线国家留学深造,为“一带一路”国家战略的更好实施积极提供厚实的人才储备和保障。
  3. 接轨全球创新环境
  与全球最先进、最有活力的创新创业环境接轨。其中最重要的含义是,开放自己、主动接轨,开放中学习、开放中引进、开放中超越。全球接轨的另一层特殊含义是,既然接轨,就要不折不扣。激发人才的创新创业激情,走创新驱动发展之路,我们的体制机制和政策还有很大差距,学习先进经验,没有捷径可走,只有对上轨道,大胆学习、大胆借鉴,才能释放全球接轨的能量。比如对于硅谷的成功,很多已经成为全球认同的创新规则,虽然我们难以学到所有,也有一些因土壤不同而不可能全面复制,但只要有利于创新创业,有利于吸引全球人才,就要努力学习和借鉴对创新的激励、对创新的保护、对风险投资的支持、对人才评价、对多元文化的认同,等等。
  全球接轨,重点要在五个方面推进接轨。一是创新创业人才激励的接轨。充分认可人才的创新创业价值,对人才的创造发明有充分的激励,对人才的创业活动有充分的保障;二是创新创业人才培养的接轨。建设开放型、创新型大学,培养创新型、创业型人才。要特别重视理工科人才和高技能人才的培养;三是风险投资机制的接轨。集聚创业资本,造就风险投资成长的土壤,发挥风险投资家和种子投资家的引领和助推作用;四是创新创业服务体系的接轨。有依托众创空间的服务体系,有与大学、科研院所紧密合作的平台型公共服务体系,更有发达的法律、咨询、人力资源、信息等的商业性专业服务体系;五是创新创业文化的接轨。形成鼓励创新、宽容失败,大众创业、万众创新的文化氛围。特别要宽容流动,支持青年人才向往更有前景的职业;包容失败,为失败者不断提供新的创新创业机会。
  4. 培育全球配置功能
  全球配置,就是要构建发自中国的全球人才配置体系。这个体系,要具备两大功能:一是集聚功能。建设全球人才信息和引进网络,吸引和帮助更多的海外英才到中国创新创业;二是调配功能。配合中国经济全面走出去战略,配套本土跨国公司跨国布局需要,对人才实施全球范围的调配。这种调配,有的要从中国外派国际化人才到跨国公司的分支机构工作,有的按照本土总部的战略和计划为其布局在全球的分支机构进行全球范围内的招聘和配置。
  全球配置,要着力构建一些功能性的载体或平台。主要包括:一是全球性的人才市场。建立有全球影响力的人才市场载体设施,构建全球发布的信息系统,为各类机构提供面向全球、具有全球领先水平的人才招募、人才评价和人力资源代理等服务;二是全球性人力资源专业公司。既要引进人力资源跨国公司,更要大力培育和发展本土的人力资源跨国公司。要与本土企业的全球化发展保持同步、紧密配套,促进本土人力资源大公司走向全球;三是全球性的人才数据库。依托人力资源跨国公司和大型智库的力量和网络,建设全球人才数据库,为国内外的企业提供更加丰富、全面的全球各地各类人才信息,尤其是高端人才的大数据服务。
二、当前聚海外英才需要突破的瓶颈问题
  当前我国的创新创业环境与全球科技创新最活跃的国家或地区相比还有很大差距,特别在一些体制机制和政策方面存在着诸多旧制还在、开放滞后的问题,如果不能加快接轨、缩小差距,就不可能吸引全球人才,更有可能失去追赶的机会。比如创新激励不能与全球接轨,就难以形成全球人才竞争比较优势;知识产权保护不能与全球接轨,就难以集聚全球的创新资源;大学和科研院所开放精神不能与全球接轨,就难以成为全球一流人才的集聚平台,也难以成为科技创新的策源地;对来自海内外的各类人才缺乏文化包容,就难以形成创新创业的文化氛围;对海外青年人才缺乏宜居宜业的低成本支撑,就难以汇聚国际化的创新创业大军。这里我们梳理和分析当前各方面反映比较集中的四个方面问题。
  1. 吸引海外高端人才的工作平台问题
  引进海外高端人才,关键要有事业平台。虽然这些年在建设一流大学、新型科研院所和高科技企业方面搭建了一大批聚才平台,但放在全球比较来看,人才集聚平台的高端性不够、活跃度不足。一是缺少集聚全球一流人才的世界级平台。比如现在特别缺少世界级实验室,缺少跨国公司全球性研发总部,这类平台可以吸引全球一流的科学家及其创新团队,可以成为具有全球影响力的科技创新策源地;二是很多聚才平台受到传统事业单位的框框制约。目前大学、科研院所和国有企业仍是很重要的吸引海外高端人才集聚的工作平台,但这些体制内单位在科技创新资源的分配使用、科技创新成果的处置与激励、自主用人和激励分配、创新业绩评价等方面所受约束仍然不少;三是对引进国外的高层次聚才平台也有很多政策上的制约。比如对中外合作办学、中外合建技术研究院、组建人才国际组织、引进国际非政府组织等,门槛较高,细节约束很多。
  2. 外籍人才的永久居留问题
  2016年2月国家正式出台了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,对外国人永久居留服务管理制度进行全面改革和创新。但也要看到,这项改革涉及众多部门,在准入标准、申报程序、国民待遇实现等方面仍然存在一些有待深化、衔接的方面。比如《意见》提出外国人申请永久居留“挂钩工资、税收和社会信用等市场评价要素”,可能因工资、税收标准较高而形成申请的较高门槛,一些年轻优秀的外籍创业人才、技术技能型人才可能难以获得永久居留资格。永久居留制度关键要解决国民待遇问题,但要解决包括职业资格考试、购房、办理金融业务、子女入学、交通出行、住宿登记、缴纳社会保险和公积金,还有申请各类政府创新创业资助项目、参与公共事务等众多国民待遇问题,靠目前的“意见”可能难以协调方方面面,必须要有权威法规,也就是中国的移民法予以保障,但这个制定过程可能比较漫长。
  3. 海外人才的激励保障问题
  这里主要要解决两大现实问题:一是现行税制对海外人才税率偏高,激励调节作用没有得到发挥。我国现行个人所得税税种单一,基本上实行一刀切管理,对大量海外籍人才来说,由于起征点低,每月4800元,累进税率高,最高达45%,海外人才来华后如薪酬水平与国外相当,其税后收入将明显低于国外。同时现行税制也不支持企业采取激励措施,比如高薪、高奖励就有高税率问题,增加了激励的成本;高福利配套,如商业性的医疗保险、人寿保险、年金等也不能列入成本;二是对外籍人才的社会保障和医疗保障缺乏制度保障。国家至今尚未出台外籍人才在我国工作期间享受我国社会保险和医疗保险待遇的有关制度和规定。外籍高层次人才在华工作期间的医疗保障,主要靠购买商业保险和用人单位支付相关费用,一旦因病产生高额医疗费用,经常发生纠纷,这也已经成为他们来华工作的主要制约因素之一。
 
  4. 海外人才的创新创业综合配套政策问题
  对海外人才来说,事业发展所需要的综合环境问题主要包括创业的融资环境、创新的知识产权保护环境和基本的生活保障环境等。目前来说,这三个方面的环境建设还受到一些制度性的障碍制约与基础性的条件制约。在融资环境方面,因为金融管制仍然较多,得到创业资助和融资仍然是一件比较困难的事,而且要在国内实现上市,还受到不能有海外投资股份的制度性约束。在知识产权保护环境方面,一方面仍然存在执法不严、法律不健全、维权难度大等问题;另一方面在商业模式、文化创意等创新成果保护方面仍然存在空白。特别是对于人员流动带来的知识产权流失目前缺乏具体的保护政策。在基本的生活保障环境方面,核心问题有三个:一是海外人才的子女教育问题。就读公立学校,所用教材和教育方式与国外不接轨;就读国际学校,收费标准远远高过他们在母国同等学校的收费标准;二是居住成本上升较快的题。最近几年一线城市、二线城市房价上升较快,生活居住成本也随之不断攀升,给吸引海外人才带来很大挑战;三是文化融合问题。现在的一些国际社区,实际是相对封闭的中国式社区,国际化程度仍然存在一定的差距。绝大多数城市缺少有特色的国际生活社区、国际消费街区。
三、对进一步创新我国海外人才吸引政策的若干建议
  2016年3月中央颁布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》,突出市场导向,针对束缚人才发展的体制机制障碍,提出了深化改革的思路和办法,必将对我国进一步做好海外人才引进工作提供有力的制度创新保障。根据本文提出的“聚天下英才而用之”战略性框架,针对当前存在的主要瓶颈问题,这里提出五个方面政策创新建议。
  1. 创新海外高端人才工作平台政策
要构建更加积极的筑巢引凤政策。进一步创新现有的高科技园区政策和海外高层次人才创新创业基地建设政策,在特定的大学、科研院所、高科技园、高科技先锋企业、风险投资机构、文化创意机构等,围绕打造一批海外高端人才工作平台这一战略要务,建设科技创新战略特区或“双创特区” ,或“离岸创新创业基地”,以战略的部署、特区的政策,大力提升海外高端人才工作平台的创新力和影响力,不断吸引到全球一流人才的加盟,进而培养出更多全球一流的顶尖人才和创新创业团队。创新工作平台投入政策,建立科技创新重大工程和项目专项基金,以风险投资的方式方法对平台进行战略性长期投资。创新工作平台评价政策,坚持建立以科技创新成果转化应用为导向的评价体系。创新工作平台激励政策,积极建立与最先进的激励做法紧密接轨的创新成果转化、分享保障政策。创新工作平台用人政策,杜绝行政级别,退出事业单位管理模式,建立充分发挥平台负责人或首席专家作用,可以自主用人、自主定酬,与高科技企业用人方式接轨的人事保障政策。
2. 进一步落实和深化永久居留政策
  美国多次对《移民法》进行修改,奥巴马政府出台《2013边境安全、经济机会和移民现代化法案》,取消国别配额限制,新创优秀移民类别,新设立“创业签证”,大幅提升H-1B签证数量,更宽范围吸引其他国家技术人才。我们要积极参照美国、英国、日本等国家的做法,进一步降低永久居留申请门槛,消除就业限制,赋予其更多的国民待遇内涵。国家要把永久居留政策的审批权下放到北京、上海、天津、广州、深圳、重庆等大城市,并建立网上申报系统。要实施积分制,对国家亟须引进的全球一流人才和各类紧缺人才,赋予高积分确保在其引进时就可获取永久居留,方便出入境,方便享受各类社会保障。要允许永久居留证持有人在离开中国时可以带走缴纳的社会保险费,充分保障其基本权益。要充分配合本土企业跨国发展的需要,对配置在海外的海外人才可以适用国内的永久居留政策,并尽可能减少政策性的门槛障碍。
  3. 进一步完善引才专项基金政策
  国家层面应设立两类引才专项基金,同时鼓励各个地方予以积极对接。一类是专门针对引进全球一流人才的引才专项基金。该项基金重点用于引进全球一流的科学家、创意家,提供全球接轨的薪酬条件和人才公寓居住条件,提供可供长期创新创意的项目资金,提供平台建设单位设施配套建设资金。一类是针对面广量大的海外人才的引才专项基金。该项基金重点用于引进外籍创新创业人才,为他们在上海的生活和创新创业活动提供一些基本保障,包括租房补贴、创业资助、研发启动资助等,也可以在现在的浦江计划资金基础上进行扩盘。要舍得投入,增加财政安排,动员大企业支持,扩大资金。要创新基金运作,一方面可学习发达国家基金运作的一些经验和做法,争取获取一些稳定收益;另一方面要建立健全依法运作规程,让基金更有生命力和影响力。再是可以赋予基金人才智库的功能,跟踪全球人才流动动向,研究各国的人才战略、政策,建设全球人才数据库,发布全球人才发展报告等。
  4. 建立健全科学的人才评价机制
 
  建立科学的、国际接轨的人才评价机制,更好体现海外人才的创新价值,更好引导各个用人单位评价好、引进好、使用好、激励好海外人才。对创新人才的评价,要推动高校、科研院所和国有企业自主评价,积极引入国际通行的评价理念、评价标准和评价方式,建立健全同行评价机制。对海外创业人才的评价或项目资助,要坚持创新驱动发展的市场评价导向,充分发挥创业投资机构及风险投资家的评价作用。政府的一些资助项目可交由创业投资机构负责,由他们按照风险投资的评估标准和方式进行评估;也可吸收风险投资家、天使投资人、行业专家等组成专业评价委员会,更加注重科技创新的产业化效果。要构建社会化的人才评价体系,培育社会化的评价机构或平台,健全政府与社会评价机构的有效互动机制,建设大容量的海外人才信息数据库,造就一批资深公正的评价专家。
  5. 采取更加积极的综合配套政策
  围绕打造具有全球竞争力的创新创业生态链,为吸引和留住海外高端人才构建综合配套政策体系,有的是赋予其国民待遇的政策,如安居政策、社会保险政策、就业政策、政府雇员政策、参与社会团体政策、公平申请政府资助项目政策等;有的是提供特定小环境加快与国际接轨或提升引才竞争力的政策,如创新创业贡献奖励政策、特定人才所得税减免政策、国家千人计划配套政策、特定人才医疗保健服务政策、科技创新创业所需仪器设备及中间材料进口关税减免政策、国际社区建设政策、国际化教育政策、文化包容政策等;有的是以开放为动力着力先行创新的政策,如科技创新成果激励政策、知识产权保护政策、工商注册备案制政策、社会诚信体系建设政策、服务型政府建设政策等。